外蒙古到底是被谁划掉的？(2014-08-22 09:33:09)
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摘自《蒋介石在台湾》，东方出版社，陈冠任著
台湾本岛因为孙立人和尹仲容两位高官的超级大案而弄得硝烟弥漫的时候，“外交部长”叶公超在美国纽约并没有闲着，进行着另外一场战斗。
这场战斗已经持续好几个月了，一直没有结果。
1955年9月5日，蒋介石明令，特派叶公超为“中华民国”出席联合国第十届大会首席全权代表，蒋廷黻、刘师舜、夏晋麟、刘锴为全权代表。叶公超带着他们浩浩荡荡去了美国，进行所谓外交折冲。
这次联合国大会事关台湾两大议案，一是美国倡导的“台湾海峡停火谈判”，一是苏联倡导的外蒙进入联合国决议案。这两个议案都是事关中国全局性的大事情。
“台湾海峡停火谈判”中一直存在着美英等国策划在联合国承认北京的中华人民共和国和台湾的“中华民国”的“两个中国”大问题。中共已明确拒绝参加这个问题的讨论，并且反对外国干涉中国内政，要求美军第七舰队撤离台湾海峡。蒋介石也反对以此制造“两个中国”。美国助理国务卿饶伯森承认说：“对这个问题台北和北平似乎意见一致。” 因为即将召开的联合国大会要讨论这个问题。10月份，受蒋介石之命，陈诚和俞鸿钧分别以“副总统”和“行政院长”名义对外发表声明：如果中共加入联合国，那么，同一天“中华民国”则退出联合国，决不搞“两个中国”。
对于后一个决议案，中共方面非联合国成员国，不参加会议且无发言权，因此事情如何处理，完全落在联合国五大常任理事国之一、蒋介石领导的“中华民国”身上，也就是说，叶公超等人此行肩负的担子十分艰巨，也十分重要。
美国大使蓝钦这样描述了蒋介石与联合国大会的历年纠结和今年的难题：
一年一度的联合国大会，对于自由中国及其友邦来说，日子特别难过。除了应由哪一政权在联合国代表中国这一久悬未决的问题外，不时出现的其他问题，也同样令人棘手。可以理解，这时，那些在纽约或华盛顿亲身卷入一个小危机的人们，也许会觉得天快要塌下来了。
这种令人头痛的问题的一个事例，在1955年底时发生了，它涉及到考虑外蒙古在这国际组织中的会员资格问题。当时流行一个笑话，说是如果一时无意，把要付诸投票表决的国家说错为下斯洛博维亚的话，联合国中绝大多数的会员国将不会注意到其中的差别。事实上，让外蒙古进来，除了苏联集团可望在联合国大会增加固定的一票以外，只有中国和俄国这两个国家对这件事有现实的或历史的利害关系。然而，现在这是一揽子交易的一部分，借此，联合国将会得到18个新会员国，包括意大利、西班牙以及日本。
所谓“一揽子交易”是九、十月份在联合国第十届大会上苏联外长莫洛托夫在发言中提出的“苏联赞同同时接纳16个申请加入联合国的国家”，即联合国一次性接纳所申请加入的新会员国的“一揽子交易”建议。这16个国家中包括外蒙古。
为什么外蒙古加入联合国如此敏感呢？这不得不要从外蒙古问题的由来说起。
外蒙古本来属于中国，面积约260多万平方公里，为中国疆土的一部分。从16世纪开始，沙俄侵入西伯利亚，开始对外蒙古地区进行渗透，鼓动外蒙古王公分裂。1911年辛亥革命后，随着清朝统治的逐渐瓦解，在沙皇俄国驻库伦领事的策动下，早生异心的外蒙古活佛八世哲布尊丹巴暗中派杭达多尔济、车林齐出使俄国，得到沙皇的支持后，在库伦宣布独立，建立“大蒙古国”政府，自称日光皇帝，年号“共戴”。接着，俄蒙军队包围清政府驻库伦的蒙古办事大臣衙门，解除清兵武装，并将办事大臣及随从押送出境。但是，哲布尊丹巴的独立未被当时的清政府和后继的中华民国政府承认。民国成立后，在全国人民的强烈要求下，袁世凯出兵，经过三年作战，收复内蒙古，但没收复外蒙古。1913年，沙俄当局利用袁世凯当皇帝的思想，诱使他签订《中俄声明》。其中规定：一、外蒙古承认中国宗主权，为中国领土一部分；二、中俄两国承认外蒙古自治；三、中国不得在外蒙古派驻官员、军队，不得移民。1915年6月7日，中俄蒙在恰克图签定《恰克图协定》，将此声明具体化。6月9日，外蒙古宣布取消“独立的大蒙古国”。袁世凯册封哲布尊丹巴为“呼图克图汗”，并赦免独立运动人士。外蒙古虽然实行自治，但实际上为沙俄控制。
1919年11月7日，俄国白军与红军均陷入内战而无暇顾及外蒙古，中华民国总统徐世昌和政府首脑段祺瑞决定出兵外蒙，派大将徐树铮率兵进入外蒙古库伦，全面否定《中俄声明》。11月17日，外蒙古当局正式上书徐世昌总统，呈请废除俄蒙一切条约，蒙古全境归还中国。南方孙中山领导的护法军政府亦致电庆贺。11月22日以《中国大总统公告》下令取消外蒙古自治，恢复旧制，同时取消《中俄声明》和《恰克图协定》，北京政府在库伦设立“中华民国西北筹边使公署”，由徐树铮部驻防。孙中山赞扬说：“徐收回蒙古，功实过于傅介子、陈汤，公论自不可没！”
《中国大总统公告》是中国南北政权对于国家主权共同一致的表示。
1921年2月11日，在日本关东军的支持下，白俄匪军勾结外蒙古上层王公攻入库伦。中国驻军撤离库伦，一部分返回内地，一部分转移到买卖城，准备再战。3月18日，蒙古人民党军队在苏联红军支持下攻占买卖城，逐走中国驻军。由于中国处于第一次直奉战争前夕，各派军阀无暇分身，只得坐视外蒙古在苏联的帮助下再次宣布独立。
北洋政府忙于内战，国力不张，只发表措辞严厉但无实效的政府声明，对外蒙独立不予承认。1924年5月31日，北洋政府和苏联签订《中苏协定》，其中再次承认外蒙古是中国领土，中国在外蒙古有完全的永久的主权。
1927年秋，蒋介石主持南京中央政府时，苏联要求中国承认外蒙古独立。蒋介石回电拒绝，并责令外蒙古执政者放弃独立，回归中国。次年，外蒙古发生大规模反对独立并要求回归祖国运动，苏联出兵镇压，中苏军队在外蒙古东部边界发生小规模战斗。此后，蒋介石忙于与国内新老军阀的内战，无力顾及外蒙古事务。至此，外蒙古又形成事实上与中国政府分离的局势，并且在蒋介石的内战和抗战中延续下来。久拖必生变，这一耽搁终于酿成大患。
1941年4月13日，苏联与日本签订《苏日中立条约》，并发表联合声明：苏联保证尊重“满洲国”的领土完整和不可侵犯；日本保证尊重“蒙古人民共和国”的领土完整和不可侵犯。对此，中国外长王世杰声明：“《苏日中立条约》，对于中国绝对无效。”
第二次世界大战末，为争取苏联对日本宣战，1945年2月11日，美、英两国在未通知中国及其他盟国的情形之下，与苏联签定涉及外蒙古以及中国主权的《雅尔塔协定》，其中规定：“外蒙（蒙古人民共和国）的现状应予保持。”这笔交易实际上是美国总统罗斯福和苏联领导人斯大林之间达成的。
1945年8月14日，蒋介石得不到美国的支持，面对斯大林的重压，无奈之中与苏联签订《中苏友好同盟条约》，正式承认“蒙古人民共和国”。美国牺牲中国，换取苏联出兵中国东北。然而，由于美国在日本本土空投原子弹，使得日本迅速宣布无条件投降。因此，苏联出兵中国东北的行动，变得毫无意义。蒋介石承认外蒙古，棋失一着，后悔不已。但在美苏的压力下，1946年，他还是不得不再次承认外蒙古独立，以获得苏联不支持中共的承诺。
蒋介石屡次为了对付内敌而放弃外争国权，这次为了打败中共继续对苏联妥协，结果，还是没有如愿，外权丢了，在内战中也没成为赢家，最终丢失了大陆。退到台湾后，蒋介石对斯大林不遵守《中苏友好同盟条约》条款没有履行对中共放弃支持的承诺大为愤慨，也害怕当初承认外蒙古独立被后世唾骂为“卖国”。1953年春，在斯大林去世之际，他宣布废除《中苏友好同盟条约》，事实上也否定了其中的承认外蒙古独立的条款。但是，此举并不能阻止苏联人对于外蒙古的支持。这一次，苏联领导人赫鲁晓夫再次推动外蒙古加入联合国，目的是推动外蒙古获得国际承认。
因为联合国是主权国家的组织，若外蒙古加入了，则意味着它被国际上承认为一个主权国家，而不是中国的一部分了。针对蒋介石的废约，苏联在此挑衅。因此，这次蒋介石和台湾必须全力反对苏联的行为。
但是，久拖终成大患的外蒙古问题已演变成尾大不掉之势。蒋介石的反对变得越来越被动和越来越艰难了。
在苏联的“一揽子交易”提案之后，又有一些国家或政权陆续申请加入联合国，居然达到二十个之多。11月初，加拿大貌似公允地提出一个新提案，建议除越南和韩国外，把申请加入联合国的阿尔巴尼亚、外蒙古、约旦、葡萄牙、爱尔兰、匈牙利、意大利、奥地利、罗马尼亚、保加利亚、芬兰、锡兰、尼泊尔、利比亚、柬埔寨、日本、老挝和西班牙共十八个国家一并接纳，“一揽子交易”提案的名单在扩大，而外蒙古仍然赫赫在列。面对国际社会上一些国家的步步逼进，蒋介石必须尽快想出办法进行处置。
随即，在华盛顿的顾维钧接到台北方面的指示。顾维钧的记述为：“我于10日收到的‘外交部’来电强调指出，我们一直对整批接纳会员国作为一项违反联合国宪章的行动而表示反对。来电说，我们正进行工作，以使加拿大的这项议案在提交联合国大会前予以撤回，我们至少希望能从名单上排除外蒙古。因此，‘外交部’已与美国驻台北大使馆联系，请它向美国政府转达我们的观点，并以电告蒋廷黻代表处理此事。”
顾维钧接到电报后，立即派人去美国国务院询问对这个问题的答复，对方的回答为：原则上美国一贯不赞成整批接纳，也格外反对接纳外蒙古；国务院正在这个原则下和有关国家协商，一旦作出决定，就会立即通知台湾。明确美国政府的态度后，顾维钧便去进一步推进这项工作，可又遇到新的麻烦：
我们还向国务院这位官员询问，如果接纳外蒙古问题在安全理事会提出，美国是否将不惜行使否决权。这位官员回答说，这个问题必须仔细研究，才能答复。然后他询问，我国政府在声明废除1945年中苏协定之后，曾否公开宣布我们对外蒙古的立场。大使馆手头无此答案。因此，当我立即把向国务院了解的结果报告“外交部”时，我也要求查明此事，并通知我们。
“外交部”于11月12日复称，政府在声明废除中苏协定时，考虑到外蒙古的独立曾经过外蒙古的公民投票予以确认，并由我国政府正式承认，政府曾决定外蒙古问题必须作为特殊问题留待日后处理。因此，我国政府未曾发表声明。似是我们曾多次在联合国大会指出，外蒙古不是一个独立自主的国家，不具备联合国会员国的资格。
当初“外交部”废除中苏协定时没远见的“考虑”，并没同时声明废除那个“承认”，使得在美国的叶公超和顾维钧均觉得事情有些棘手了，只好等待美国方面的态度。
两日之后，美国驻联合国代表洛奇对外发表讲话。他说将在表决保加利亚、匈牙利等国时投弃权票以保证亲西方的十三个国家获得通过。他还提出了一个十七国一揽子交易议案，取代加拿大提出的十八国提案，名单中唯独去掉了蒋介石反对的外蒙古。在记者会上，他解释说：“外蒙古显然不够标准。”而且他还告诉大家说：“试探各国之后，我可以肯定外蒙古得不到必须的赞成票。”
这个消息让叶公超和顾维钧很振奋，但因为美国人多次的出尔反尔和捉摸不定让两人还是不放心，经过商量后，他们再派人去美国国务院核实此事，去人询问：“如果接纳外蒙古的问题被提出来，美国政府是否会投弃权票？”
美方官员肯定地答复：“是。”
同日，《纽约时报》报道了苏联代表团对洛奇此番谈话的回应：“要么是十八国，要么一国也没有。”
随后，英国也表态支持十八国一揽子交易计划，但又声明说，如果普遍赞成十七国，它也同意。
苏联和英国的表态让叶公超有些着急，立即返回台北，面见蒋介石，请示策略。
此时在联合国“反苏联”的任务只能落在蒋介石一人身上。北京的中共方面因为苏联大搞大国沙文主义，毛泽东与赫鲁晓夫的关系越来越恶化。中共在国家内政等方面并不听从苏联的指挥。蒋介石和毛泽东维护民族大义和国家主权的思想是一致的，但中共不是联合国成员国，也没资格出席会议，因此只能靠蒋介石在联合国独力反对。而蒋介石却无足够可以抗衡苏联的力量，只能继续向美国谋取支持。
11月17日，叶公超从台北发电给顾维钧，要求他迅速约见美国助理国务卿饶伯森，转达蒋介石的两点意思：
一、外蒙古独立是雅尔塔会议达成的秘密协定，其最终结果是牺牲中国利益的。我们迫切希望美国尽力支持我们反对把接纳外蒙古的问题提交安全理事会。为此我们可以在接纳东欧四个卫星国上投弃权票。
二、如果不能达到这点，那么为了阻止它进入联合国，我们将行使否决权，将也反对接纳东欧卫星国，但不把后者视为否决；希望美国对接纳外蒙古上投反对票。
所谓的“东欧四个卫星国”即属于苏联阵营的阿尔巴尼亚、匈牙利、罗马尼亚、保加利亚。然而，当顾维钧去见饶伯森，转达蒋介石的这两点意思时，对方却告之说：“为了接纳日本、葡萄牙、爱尔兰和意大利进入联合国，总的来说，一揽子交易给自由世界带来好处比给共产主义世界的好处多。”
顾维钧一惊，生怕美国人同意“一揽子交易”，马上强调说：“接纳外蒙古，将直接损害中国和自由世界的威望。”
“美国特别反对外蒙古，而且也不愿意它被接纳，”饶伯森说，“我们将敦促其他代表团接受以十七国取代十八国的一揽子交易。”
因为从洛奇那里已获知多数代表团倾向于十八国的方案，顾维钧急忙问饶伯森道：“美国在外蒙古问题上是否行使否决权？”
“关于投票的问题，已故的范登堡议员曾宣布，在接纳新会员国问题上不应行使否决权。”饶伯森说，“如果安全理事会有七国同意对接纳外蒙古投赞成票，美国就弃权。”
换言之，饶伯森的倾向是：美国不会行使否决权，若情况不妙，则就会采取“弃权”的办法。他接着说：“这只是一种可能性，多半不会是现实。”
和美国人打交道，顾维钧历来是不争不顶的，只是充当华盛顿和台北之间的一个传话筒的角色。获悉美方的态度后，他急忙赶去纽约，把饶伯森的话传给“中华民国”驻联合国代表蒋廷黻。
蒋廷黻说：“饶伯森的答复虽然不够圆满，至少准备去敦促采取十七国方案，所谓‘弃权’只是一种届时应对的假设性预案。美国支持十七国方案，与‘总统’和我们的期望差不多。”
这样，顾维钧也放心了，认为事情不致于会出现大的问题。
谁知过一个星期，11月21日，顾维钧还在纽约，在华盛顿的双橡园大使馆突然来电话，要他赶回去，并且说饶伯森要马上见他。顾维钧的第一反应就是美国的立场要改变了。
当他第二日急急赶回华盛顿时，他的助手谭绍华交给他一份详尽的报告，告诉说：“饶伯森说因为国务卿杜勒斯前不久访问西班牙和意大利，两国都表示要加入联合国，但要和其他一揽子交易相联系，担心进去不了。杜勒斯表示，美国将设法解决这一整个问题，让这两个国家加入。美国最初反对苏联的卫星国尤其是外蒙古，杜勒斯说如果这两个国家因此被耽误，国际社会会反应十分强烈，还会影响美国和其他国家的友好关系。因此，美国决定在表决外蒙古问题时，不投反对票，只能选择不支持不反对的弃权票。并且，如果我们行使否决权的话，也会引起同情支持我们的那些国家的不利反应。”
美国从“特别反对外蒙古”到完全放弃敦促十七国方案而改为在表决时投弃权票，当初饶伯森预言“多半不会是现实”居然就成为现实了。美方完全言行不一致。顾维钧的心里“咯噔”了一下：“要出大事了。”
谭绍华继续说：“饶伯森又说：1946年中国代表曾主张外蒙古加入联合国，他希望中国注意到这一点。”
饶伯森居然还拿1946年蒋介石签订中苏条约的事来压台湾。
“这不是牺牲我们中国吗？”顾维钧脱口而出。
“可不是啊！又一次雅尔塔密议啊！”谭绍华说，”我们已经报告台北外交部。“
在台北的叶公超接到驻美大使馆发来的报告后，立即给蒋介石送去。
蒋介石获知美国试图迁就苏联的十八国一揽子交易的做法，感到极大愤怒，连报告都没有看，就对叶公超说：“立即约见蓝钦。”
蓝钦赶到“总统府”时，蒋介石已看完了报告。这次他对美国大使没有以前那么客气。蓝钦坐下，他就开口说道：“我对饶伯森助理国务卿提到我们曾于1946年赞成接纳外蒙古一事极感诧异。我们那时是以沉重的心情接受外蒙古的独立，这一点是人所共知的。此事的依据是中苏协定，该协定我们是以巨大的痛苦忍受下来的，因为它是雅尔塔秘密协定的结果。”
蒋介石把矛头直指罗斯福和斯大林撇开中国私下弄出来的以牺牲中国利益为前提的那份秘密约定，言下之意，这是美国人惹下的祸。
“因此，必须追溯这个问题的起源。”蒋介石继续对蓝钦说，“如果没有雅尔塔协定，就不会有外蒙古的独立，也不会有接纳外蒙古加入联合国的问题。如果美国考虑到以上各点，那么，对我们反对接纳外蒙古加入联合国的态度就应当更为同情。从正义的以至从政治因素的观点看，都应当支持我们。”
蒋介石很明白地以当事人身份把这个问题的来由和实质向蓝钦和在座的叶公超等人说清楚了。
“既然中国是在特殊情况下迫不得已接受外蒙古独立的，既然中苏协定已予以废除，则外蒙古的独立，理所当然地已失去其合法依据。我们认为，外蒙古问题仍有待于今后重新解决。”蒋介石联系现状说，“如果现在它被允许接纳加入联合国，则将使目前国际上对其地位的承认永久存在，并将成为我们今后可以采取的合法步骤的巨大障碍。”
原来，蒋介石准备把这个问题先搁置下来，“以后”再去解决。但在他的心目中，这个“今后”，不是留给子孙后代，而是他带领军民“打回大陆”的时候，即那时他强大了，在国际上有发言权了，他就要以“合法途径”来解决此事。
接着，他指出说：“外蒙古是苏俄一手制造的一个傀儡，其内政和外交均由苏俄严格控制。它不是独立的，而且直到现在还没有任何一个民主国家给予承认。它也不具备联合国宪章所规定的会员国条件，而且如果它被允许加入这个组织，就将为中共提供—个新的出路。这对联合国声誉的打击比接纳东欧卫星国实际上甚巨更为严重。”
“为了满足民主国家的愿望，我们已在有关接纳新的国家加入联合国方面作出最大的让步。我们已然走到放弃反对接纳东欧卫星国的地步。我们这样做，是为了解救危局而最大限度地背离心愿。”蒋介石态度坚决地说，“因此，无论出现甚么情况，我们都不能在外蒙古问题上再做让步。美国也不应强迫我们去做我们最感为难的事。”
台湾历来对美国要求让步甚多，这次蒋介石的表态是极其郑重的。他意犹未尽地接着说：“我国人民和华侨全部都决心反对接纳外蒙古。如果我国政府最终未能阻止接纳外蒙古，并不得不和它在联合国坐在一起，那就等于丧失我们的国格，我国政府将无言可向人民解释。至于美国方面所说，即如果我们否决接纳外蒙古，就会产生影响我们代表权的后果，我们已经到了对此毫不介意，毫不担忧的地步。”
一贯在外交上不说狠话的蒋介石这次居然拿出了准备与联合国决绝的态度。这让在座的蓝钦和叶公超都暗暗大吃了一惊。
最后，蒋介石向蓝钦指出问题的实质说：“实际上，整个问题的关键全部取决于苏联。美国应该联合其他国家施加压力使苏联放弃接纳外蒙古的计划。否则，我们必将行使否决权以阻止其实现。”
“我们行使否决权显然是苏俄迫使我们这样做的。”蒋介石说，“我们行使否决权只是作为最后一着，而且我们决无阻止接纳民主国家加入联合国的意图。”
蓝钦听后，虽然自己无权表态，但立即表示说：“我马上发电报告美国国务院。”
他确实回去后立即就发电报报告了华盛顿。
谁知第二日，他早早出现在“总统府”，向秘书长张群转交了两封信——美国总统艾森豪威尔和国务卿杜勒斯的说明信和个人简短信，把蒋介石大骂一顿。
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转载▼摘自《蒋介石在台湾》，东方出版社，陈冠任著
台湾本岛因为孙立人和尹仲容两位高官的超级大案而弄得硝烟弥漫的时候，“外交部长”叶公超在美国纽约并没有闲着，进行着另外一场战斗。
这场战斗已经持续好几个月了，一直没有结果。
1955年9月5日，蒋介石明令，特派叶公超为“中华民国”出席联合国第十届大会首席全权代表，蒋廷黻、刘师舜、夏晋麟、刘锴为全权代表。叶公超带着他们浩浩荡荡去了美国，进行所谓外交折冲。
这次联合国大会事关台湾两大议案，一是美国倡导的“台湾海峡停火谈判”，一是苏联倡导的外蒙进入联合国决议案。这两个议案都是事关中国全局性的大事情。
“台湾海峡停火谈判”中一直存在着美英等国策划在联合国承认北京的中华人民共和国和台湾的“中华民国”的“两个中国”大问题。中共已明确拒绝参加这个问题的讨论，并且反对外国干涉中国内政，要求美军第七舰队撤离台湾海峡。蒋介石也反对以此制造“两个中国”。美国助理国务卿饶伯森承认说：“对这个问题台北和北平似乎意见一致。” 因为即将召开的联合国大会要讨论这个问题。10月份，受蒋介石之命，陈诚和俞鸿钧分别以“副总统”和“行政院长”名义对外发表声明：如果中共加入联合国，那么，同一天“中华民国”则退出联合国，决不搞“两个中国”。
对于后一个决议案，中共方面非联合国成员国，不参加会议且无发言权，因此事情如何处理，完全落在联合国五大常任理事国之一、蒋介石领导的“中华民国”身上，也就是说，叶公超等人此行肩负的担子十分艰巨，也十分重要。
美国大使蓝钦这样描述了蒋介石与联合国大会的历年纠结和今年的难题：
一年一度的联合国大会，对于自由中国及其友邦来说，日子特别难过。除了应由哪一政权在联合国代表中国这一久悬未决的问题外，不时出现的其他问题，也同样令人棘手。可以理解，这时，那些在纽约或华盛顿亲身卷入一个小危机的人们，也许会觉得天快要塌下来了。
这种令人头痛的问题的一个事例，在1955年底时发生了，它涉及到考虑外蒙古在这国际组织中的会员资格问题。当时流行一个笑话，说是如果一时无意，把要付诸投票表决的国家说错为下斯洛博维亚的话，联合国中绝大多数的会员国将不会注意到其中的差别。事实上，让外蒙古进来，除了苏联集团可望在联合国大会增加固定的一票以外，只有中国和俄国这两个国家对这件事有现实的或历史的利害关系。然而，现在这是一揽子交易的一部分，借此，联合国将会得到18个新会员国，包括意大利、西班牙以及日本。
所谓“一揽子交易”是九、十月份在联合国第十届大会上苏联外长莫洛托夫在发言中提出的“苏联赞同同时接纳16个申请加入联合国的国家”，即联合国一次性接纳所申请加入的新会员国的“一揽子交易”建议。这16个国家中包括外蒙古。
为什么外蒙古加入联合国如此敏感呢？这不得不要从外蒙古问题的由来说起。
外蒙古本来属于中国，面积约260多万平方公里，为中国疆土的一部分。从16世纪开始，沙俄侵入西伯利亚，开始对外蒙古地区进行渗透，鼓动外蒙古王公分裂。1911年辛亥革命后，随着清朝统治的逐渐瓦解，在沙皇俄国驻库伦领事的策动下，早生异心的外蒙古活佛八世哲布尊丹巴暗中派杭达多尔济、车林齐出使俄国，得到沙皇的支持后，在库伦宣布独立，建立“大蒙古国”政府，自称日光皇帝，年号“共戴”。接着，俄蒙军队包围清政府驻库伦的蒙古办事大臣衙门，解除清兵武装，并将办事大臣及随从押送出境。但是，哲布尊丹巴的独立未被当时的清政府和后继的中华民国政府承认。民国成立后，在全国人民的强烈要求下，袁世凯出兵，经过三年作战，收复内蒙古，但没收复外蒙古。1913年，沙俄当局利用袁世凯当皇帝的思想，诱使他签订《中俄声明》。其中规定：一、外蒙古承认中国宗主权，为中国领土一部分；二、中俄两国承认外蒙古自治；三、中国不得在外蒙古派驻官员、军队，不得移民。1915年6月7日，中俄蒙在恰克图签定《恰克图协定》，将此声明具体化。6月9日，外蒙古宣布取消“独立的大蒙古国”。袁世凯册封哲布尊丹巴为“呼图克图汗”，并赦免独立运动人士。外蒙古虽然实行自治，但实际上为沙俄控制。
1919年11月7日，俄国白军与红军均陷入内战而无暇顾及外蒙古，中华民国总统徐世昌和政府首脑段祺瑞决定出兵外蒙，派大将徐树铮率兵进入外蒙古库伦，全面否定《中俄声明》。11月17日，外蒙古当局正式上书徐世昌总统，呈请废除俄蒙一切条约，蒙古全境归还中国。南方孙中山领导的护法军政府亦致电庆贺。11月22日以《中国大总统公告》下令取消外蒙古自治，恢复旧制，同时取消《中俄声明》和《恰克图协定》，北京政府在库伦设立“中华民国西北筹边使公署”，由徐树铮部驻防。孙中山赞扬说：“徐收回蒙古，功实过于傅介子、陈汤，公论自不可没！”
《中国大总统公告》是中国南北政权对于国家主权共同一致的表示。
1921年2月11日，在日本关东军的支持下，白俄匪军勾结外蒙古上层王公攻入库伦。中国驻军撤离库伦，一部分返回内地，一部分转移到买卖城，准备再战。3月18日，蒙古人民党军队在苏联红军支持下攻占买卖城，逐走中国驻军。由于中国处于第一次直奉战争前夕，各派军阀无暇分身，只得坐视外蒙古在苏联的帮助下再次宣布独立。
北洋政府忙于内战，国力不张，只发表措辞严厉但无实效的政府声明，对外蒙独立不予承认。1924年5月31日，北洋政府和苏联签订《中苏协定》，其中再次承认外蒙古是中国领土，中国在外蒙古有完全的永久的主权。
1927年秋，蒋介石主持南京中央政府时，苏联要求中国承认外蒙古独立。蒋介石回电拒绝，并责令外蒙古执政者放弃独立，回归中国。次年，外蒙古发生大规模反对独立并要求回归祖国运动，苏联出兵镇压，中苏军队在外蒙古东部边界发生小规模战斗。此后，蒋介石忙于与国内新老军阀的内战，无力顾及外蒙古事务。至此，外蒙古又形成事实上与中国政府分离的局势，并且在蒋介石的内战和抗战中延续下来。久拖必生变，这一耽搁终于酿成大患。
1941年4月13日，苏联与日本签订《苏日中立条约》，并发表联合声明：苏联保证尊重“满洲国”的领土完整和不可侵犯；日本保证尊重“蒙古人民共和国”的领土完整和不可侵犯。对此，中国外长王世杰声明：“《苏日中立条约》，对于中国绝对无效。”
第二次世界大战末，为争取苏联对日本宣战，1945年2月11日，美、英两国在未通知中国及其他盟国的情形之下，与苏联签定涉及外蒙古以及中国主权的《雅尔塔协定》，其中规定：“外蒙（蒙古人民共和国）的现状应予保持。”这笔交易实际上是美国总统罗斯福和苏联领导人斯大林之间达成的。
1945年8月14日，蒋介石得不到美国的支持，面对斯大林的重压，无奈之中与苏联签订《中苏友好同盟条约》，正式承认“蒙古人民共和国”。美国牺牲中国，换取苏联出兵中国东北。然而，由于美国在日本本土空投原子弹，使得日本迅速宣布无条件投降。因此，苏联出兵中国东北的行动，变得毫无意义。蒋介石承认外蒙古，棋失一着，后悔不已。但在美苏的压力下，1946年，他还是不得不再次承认外蒙古独立，以获得苏联不支持中共的承诺。
蒋介石屡次为了对付内敌而放弃外争国权，这次为了打败中共继续对苏联妥协，结果，还是没有如愿，外权丢了，在内战中也没成为赢家，最终丢失了大陆。退到台湾后，蒋介石对斯大林不遵守《中苏友好同盟条约》条款没有履行对中共放弃支持的承诺大为愤慨，也害怕当初承认外蒙古独立被后世唾骂为“卖国”。1953年春，在斯大林去世之际，他宣布废除《中苏友好同盟条约》，事实上也否定了其中的承认外蒙古独立的条款。但是，此举并不能阻止苏联人对于外蒙古的支持。这一次，苏联领导人赫鲁晓夫再次推动外蒙古加入联合国，目的是推动外蒙古获得国际承认。
因为联合国是主权国家的组织，若外蒙古加入了，则意味着它被国际上承认为一个主权国家，而不是中国的一部分了。针对蒋介石的废约，苏联在此挑衅。因此，这次蒋介石和台湾必须全力反对苏联的行为。
但是，久拖终成大患的外蒙古问题已演变成尾大不掉之势。蒋介石的反对变得越来越被动和越来越艰难了。
在苏联的“一揽子交易”提案之后，又有一些国家或政权陆续申请加入联合国，居然达到二十个之多。11月初，加拿大貌似公允地提出一个新提案，建议除越南和韩国外，把申请加入联合国的阿尔巴尼亚、外蒙古、约旦、葡萄牙、爱尔兰、匈牙利、意大利、奥地利、罗马尼亚、保加利亚、芬兰、锡兰、尼泊尔、利比亚、柬埔寨、日本、老挝和西班牙共十八个国家一并接纳，“一揽子交易”提案的名单在扩大，而外蒙古仍然赫赫在列。面对国际社会上一些国家的步步逼进，蒋介石必须尽快想出办法进行处置。
随即，在华盛顿的顾维钧接到台北方面的指示。顾维钧的记述为：“我于10日收到的‘外交部’来电强调指出，我们一直对整批接纳会员国作为一项违反联合国宪章的行动而表示反对。来电说，我们正进行工作，以使加拿大的这项议案在提交联合国大会前予以撤回，我们至少希望能从名单上排除外蒙古。因此，‘外交部’已与美国驻台北大使馆联系，请它向美国政府转达我们的观点，并以电告蒋廷黻代表处理此事。”
顾维钧接到电报后，立即派人去美国国务院询问对这个问题的答复，对方的回答为：原则上美国一贯不赞成整批接纳，也格外反对接纳外蒙古；国务院正在这个原则下和有关国家协商，一旦作出决定，就会立即通知台湾。明确美国政府的态度后，顾维钧便去进一步推进这项工作，可又遇到新的麻烦：
我们还向国务院这位官员询问，如果接纳外蒙古问题在安全理事会提出，美国是否将不惜行使否决权。这位官员回答说，这个问题必须仔细研究，才能答复。然后他询问，我国政府在声明废除1945年中苏协定之后，曾否公开宣布我们对外蒙古的立场。大使馆手头无此答案。因此，当我立即把向国务院了解的结果报告“外交部”时，我也要求查明此事，并通知我们。
“外交部”于11月12日复称，政府在声明废除中苏协定时，考虑到外蒙古的独立曾经过外蒙古的公民投票予以确认，并由我国政府正式承认，政府曾决定外蒙古问题必须作为特殊问题留待日后处理。因此，我国政府未曾发表声明。似是我们曾多次在联合国大会指出，外蒙古不是一个独立自主的国家，不具备联合国会员国的资格。
当初“外交部”废除中苏协定时没远见的“考虑”，并没同时声明废除那个“承认”，使得在美国的叶公超和顾维钧均觉得事情有些棘手了，只好等待美国方面的态度。
两日之后，美国驻联合国代表洛奇对外发表讲话。他说将在表决保加利亚、匈牙利等国时投弃权票以保证亲西方的十三个国家获得通过。他还提出了一个十七国一揽子交易议案，取代加拿大提出的十八国提案，名单中唯独去掉了蒋介石反对的外蒙古。在记者会上，他解释说：“外蒙古显然不够标准。”而且他还告诉大家说：“试探各国之后，我可以肯定外蒙古得不到必须的赞成票。”
这个消息让叶公超和顾维钧很振奋，但因为美国人多次的出尔反尔和捉摸不定让两人还是不放心，经过商量后，他们再派人去美国国务院核实此事，去人询问：“如果接纳外蒙古的问题被提出来，美国政府是否会投弃权票？”
美方官员肯定地答复：“是。”
同日，《纽约时报》报道了苏联代表团对洛奇此番谈话的回应：“要么是十八国，要么一国也没有。”
随后，英国也表态支持十八国一揽子交易计划，但又声明说，如果普遍赞成十七国，它也同意。
苏联和英国的表态让叶公超有些着急，立即返回台北，面见蒋介石，请示策略。
此时在联合国“反苏联”的任务只能落在蒋介石一人身上。北京的中共方面因为苏联大搞大国沙文主义，毛泽东与赫鲁晓夫的关系越来越恶化。中共在国家内政等方面并不听从苏联的指挥。蒋介石和毛泽东维护民族大义和国家主权的思想是一致的，但中共不是联合国成员国，也没资格出席会议，因此只能靠蒋介石在联合国独力反对。而蒋介石却无足够可以抗衡苏联的力量，只能继续向美国谋取支持。
11月17日，叶公超从台北发电给顾维钧，要求他迅速约见美国助理国务卿饶伯森，转达蒋介石的两点意思：
一、外蒙古独立是雅尔塔会议达成的秘密协定，其最终结果是牺牲中国利益的。我们迫切希望美国尽力支持我们反对把接纳外蒙古的问题提交安全理事会。为此我们可以在接纳东欧四个卫星国上投弃权票。
二、如果不能达到这点，那么为了阻止它进入联合国，我们将行使否决权，将也反对接纳东欧卫星国，但不把后者视为否决；希望美国对接纳外蒙古上投反对票。
所谓的“东欧四个卫星国”即属于苏联阵营的阿尔巴尼亚、匈牙利、罗马尼亚、保加利亚。然而，当顾维钧去见饶伯森，转达蒋介石的这两点意思时，对方却告之说：“为了接纳日本、葡萄牙、爱尔兰和意大利进入联合国，总的来说，一揽子交易给自由世界带来好处比给共产主义世界的好处多。”
顾维钧一惊，生怕美国人同意“一揽子交易”，马上强调说：“接纳外蒙古，将直接损害中国和自由世界的威望。”
“美国特别反对外蒙古，而且也不愿意它被接纳，”饶伯森说，“我们将敦促其他代表团接受以十七国取代十八国的一揽子交易。”
因为从洛奇那里已获知多数代表团倾向于十八国的方案，顾维钧急忙问饶伯森道：“美国在外蒙古问题上是否行使否决权？”
“关于投票的问题，已故的范登堡议员曾宣布，在接纳新会员国问题上不应行使否决权。”饶伯森说，“如果安全理事会有七国同意对接纳外蒙古投赞成票，美国就弃权。”
换言之，饶伯森的倾向是：美国不会行使否决权，若情况不妙，则就会采取“弃权”的办法。他接着说：“这只是一种可能性，多半不会是现实。”
和美国人打交道，顾维钧历来是不争不顶的，只是充当华盛顿和台北之间的一个传话筒的角色。获悉美方的态度后，他急忙赶去纽约，把饶伯森的话传给“中华民国”驻联合国代表蒋廷黻。
蒋廷黻说：“饶伯森的答复虽然不够圆满，至少准备去敦促采取十七国方案，所谓‘弃权’只是一种届时应对的假设性预案。美国支持十七国方案，与‘总统’和我们的期望差不多。”
这样，顾维钧也放心了，认为事情不致于会出现大的问题。
谁知过一个星期，11月21日，顾维钧还在纽约，在华盛顿的双橡园大使馆突然来电话，要他赶回去，并且说饶伯森要马上见他。顾维钧的第一反应就是美国的立场要改变了。
当他第二日急急赶回华盛顿时，他的助手谭绍华交给他一份详尽的报告，告诉说：“饶伯森说因为国务卿杜勒斯前不久访问西班牙和意大利，两国都表示要加入联合国，但要和其他一揽子交易相联系，担心进去不了。杜勒斯表示，美国将设法解决这一整个问题，让这两个国家加入。美国最初反对苏联的卫星国尤其是外蒙古，杜勒斯说如果这两个国家因此被耽误，国际社会会反应十分强烈，还会影响美国和其他国家的友好关系。因此，美国决定在表决外蒙古问题时，不投反对票，只能选择不支持不反对的弃权票。并且，如果我们行使否决权的话，也会引起同情支持我们的那些国家的不利反应。”
美国从“特别反对外蒙古”到完全放弃敦促十七国方案而改为在表决时投弃权票，当初饶伯森预言“多半不会是现实”居然就成为现实了。美方完全言行不一致。顾维钧的心里“咯噔”了一下：“要出大事了。”
谭绍华继续说：“饶伯森又说：1946年中国代表曾主张外蒙古加入联合国，他希望中国注意到这一点。”
饶伯森居然还拿1946年蒋介石签订中苏条约的事来压台湾。
“这不是牺牲我们中国吗？”顾维钧脱口而出。
“可不是啊！又一次雅尔塔密议啊！”谭绍华说，”我们已经报告台北外交部。“
在台北的叶公超接到驻美大使馆发来的报告后，立即给蒋介石送去。
蒋介石获知美国试图迁就苏联的十八国一揽子交易的做法，感到极大愤怒，连报告都没有看，就对叶公超说：“立即约见蓝钦。”
蓝钦赶到“总统府”时，蒋介石已看完了报告。这次他对美国大使没有以前那么客气。蓝钦坐下，他就开口说道：“我对饶伯森助理国务卿提到我们曾于1946年赞成接纳外蒙古一事极感诧异。我们那时是以沉重的心情接受外蒙古的独立，这一点是人所共知的。此事的依据是中苏协定，该协定我们是以巨大的痛苦忍受下来的，因为它是雅尔塔秘密协定的结果。”
蒋介石把矛头直指罗斯福和斯大林撇开中国私下弄出来的以牺牲中国利益为前提的那份秘密约定，言下之意，这是美国人惹下的祸。
“因此，必须追溯这个问题的起源。”蒋介石继续对蓝钦说，“如果没有雅尔塔协定，就不会有外蒙古的独立，也不会有接纳外蒙古加入联合国的问题。如果美国考虑到以上各点，那么，对我们反对接纳外蒙古加入联合国的态度就应当更为同情。从正义的以至从政治因素的观点看，都应当支持我们。”
蒋介石很明白地以当事人身份把这个问题的来由和实质向蓝钦和在座的叶公超等人说清楚了。
“既然中国是在特殊情况下迫不得已接受外蒙古独立的，既然中苏协定已予以废除，则外蒙古的独立，理所当然地已失去其合法依据。我们认为，外蒙古问题仍有待于今后重新解决。”蒋介石联系现状说，“如果现在它被允许接纳加入联合国，则将使目前国际上对其地位的承认永久存在，并将成为我们今后可以采取的合法步骤的巨大障碍。”
原来，蒋介石准备把这个问题先搁置下来，“以后”再去解决。但在他的心目中，这个“今后”，不是留给子孙后代，而是他带领军民“打回大陆”的时候，即那时他强大了，在国际上有发言权了，他就要以“合法途径”来解决此事。
接着，他指出说：“外蒙古是苏俄一手制造的一个傀儡，其内政和外交均由苏俄严格控制。它不是独立的，而且直到现在还没有任何一个民主国家给予承认。它也不具备联合国宪章所规定的会员国条件，而且如果它被允许加入这个组织，就将为中共提供—个新的出路。这对联合国声誉的打击比接纳东欧卫星国实际上甚巨更为严重。”
“为了满足民主国家的愿望，我们已在有关接纳新的国家加入联合国方面作出最大的让步。我们已然走到放弃反对接纳东欧卫星国的地步。我们这样做，是为了解救危局而最大限度地背离心愿。”蒋介石态度坚决地说，“因此，无论出现甚么情况，我们都不能在外蒙古问题上再做让步。美国也不应强迫我们去做我们最感为难的事。”
台湾历来对美国要求让步甚多，这次蒋介石的表态是极其郑重的。他意犹未尽地接着说：“我国人民和华侨全部都决心反对接纳外蒙古。如果我国政府最终未能阻止接纳外蒙古，并不得不和它在联合国坐在一起，那就等于丧失我们的国格，我国政府将无言可向人民解释。至于美国方面所说，即如果我们否决接纳外蒙古，就会产生影响我们代表权的后果，我们已经到了对此毫不介意，毫不担忧的地步。”
一贯在外交上不说狠话的蒋介石这次居然拿出了准备与联合国决绝的态度。这让在座的蓝钦和叶公超都暗暗大吃了一惊。
最后，蒋介石向蓝钦指出问题的实质说：“实际上，整个问题的关键全部取决于苏联。美国应该联合其他国家施加压力使苏联放弃接纳外蒙古的计划。否则，我们必将行使否决权以阻止其实现。”
“我们行使否决权显然是苏俄迫使我们这样做的。”蒋介石说，“我们行使否决权只是作为最后一着，而且我们决无阻止接纳民主国家加入联合国的意图。”
蓝钦听后，虽然自己无权表态，但立即表示说：“我马上发电报告美国国务院。”
他确实回去后立即就发电报报告了华盛顿。
谁知第二日，他早早出现在“总统府”，向秘书长张群转交了两封信——美国总统艾森豪威尔和国务卿杜勒斯的说明信和个人简短信，把蒋介石大骂一顿。
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